Die preisdämpfende Wirkung des gemeinnützigen Wohnbaus

Die Studie untersucht die preisdämpfende Wirkung der gemeinnützigen Bauvereinigungen (GBV) auf das gewinnorientierte Wohnungssegment. Der Schwerpunkt liegt dabei auf Mietwohnungen. Neben einer konzeptionellen Einordnung der GBV als Non-Profit-Anbieter der Wohnungswirtschaft, werden anhand eines Oligopolmodells Hypothesen für die Wirkung der GBV abgeleitet. Im empirischen Teil der Studie werden zunächst die Meilensteine der österreichischen Wohnungswirtschaft der letzten 50 Jahre skizziert und anschließend die Wohnbauzyklen der letzten Jahrzehnte herausgearbeitet. Auch das Verhalten der unterschiedlichen Anbietersegmente in puncto Preis und Qualität wird auf Basis einer langen Zeitreihe des Mikrozensus abgebildet. Es folgt eine Darstellung der regionalen Disparitäten von GBV-Aktivitäten. Eine abschließende statistische Analyse quantifiziert den preisdämpfenden Effekt der GBV mittels ökonometrischer Methoden. Je nach Modell führt eine Steigerung des GBV-Anteils von 10% zu einem Rückgang im Differential von 30 bis 40 Cent pro m2. Eine Erhöhung des GBV-Anteils zeigt jedoch eine stärkere Wirkung in Regionen, wo GBV bereits eine substantielle Präsenz ausweisen.


Executive Summary 

Die vorliegende Studie untersucht die preisdämpfende Wirkung der gemeinnützigen Bauvereinigungen (GBV) auf das gewinnorientierte Wohnungssegment.
Hintergrund der Studie ist das zuletzt starke Wachstum des gewinnorientierten Wohnungsangebots in Österreich, das zusammenfällt mit einer Periode starken Mieten- und Immobilienpreiswachstums. Die Frage, wie dieses Preiswachstum gebremst werden kann, beschäftigt derzeit die Wohnbaupolitik in ganz Europa, und lässt unterschiedlichste Lösungsansätze hervortreten. Nicht zuletzt aufgrund der starken Präsenz der GBV in Österreich wird daher hier untersucht, inwiefern das gemeinnützige Wohnungsangebot und seine Ausweitung auch die Wohnkostenbelastung im gewinnorientierten Segment dämpfen kann.

Kostenbasierte Mieten im Unterschied zu Marktmieten, sind das zentrale Unterscheidungsmerkmal zwischen GBV und dem gewinnorientierten Wohnungssegment.
Die Wohnungsgemeinnützigkeit hat in Österreich eine lange Vergangenheit, die bis ins 19. Jahrhundert zurückgeht. Zusätzlich zur eigenen „Mission“, sind die Aktivitäten der GBV in Österreich sehr detailliert im Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz (WGG) geregelt. Die Tätigkeiten der GBV sind in Österreich demnach nicht ausschließlich über die Anreize eines non-profit Unternehmens bestimmt – wie es in anderen Bereichen typischer non-profit Aktivitäten üblich ist – sondern das gesetzliche Regelwerk kodifiziert die intendierten Verhaltensweisen und beschränkt Abweichungen von diesen.

Selbstverständnis und Geschäftsmodell der gemeinnützigen Bauvereinigungen orientieren sich nicht an der Gewinnmaximierung, sondern trachten nach der Bereitstellung kostengünstiger Wohnungen für breite Bevölkerungsschichten.
Dies wird durch folgende, im WGG festgeschriebenen Prinzipien konkretisiert: Kostendeckung, Gewinnbeschränkung, Vermögensbindung, beschränkter Geschäftskreis, personelle Einschränkungen, Revisionspflicht. Dieses Geschäftsmodell hat sich historisch aus den drei Wurzeln der gemeinnützigen Wohnungswirtschaft entwickelt: der Genossenschaftsbewegung, dem Werkswohnbau und dem ausgelagerten öffentlichen Wohnbau.

Der Wohnungsmarkt ist ökonomisch geprägt von einer Reihe von Marktunvollkommenheiten (z. B. Eintritts- und Angebotsbeschränkungen), weshalb die Mieten von gewinnorientierten Anbietern deutlich über den Kostenmieten liegen können.
Oligopolmodelle zeigen, dass non-profit Unternehmen in derartigen Wettbewerbssituationen zu einer Verringerung der Marktmacht führen. Höhere Anteile von GBV gehen einher mit niedrigeren Gleichgewichtspreisen und höheren Angebotsmengen. Der Effekt von GBV wäre dieser Logik nach zweiteilig: Erstens ein direkter Effekt durch die kostenbasierten Mieten für die Haushalte in GBV Wohnungen. Zweitens ein indirekter Effekt durch die wettbewerbliche Interaktion zwischen for-profit und non-profit Unternehmen.

In den letzten 50 Jahren hat sich nicht nur die Bevölkerung Österreichs und Wiens stark verändert, sondern auch der Wohnungsmarkt. Obwohl die Bevölkerung Österreichs und Wiens im Zeitraum 1971-2020 deutlich gewachsen ist, verliefen die demografischen Trends teils recht unterschiedlich.
Die durchschnittlichen Haushaltsgrößen waren im Betrachtungszeitraum stark rückläufig, von 2,8 Personen pro Haushalt im Jahr 1971 auf 2,2 Personen pro Haushalt im Jahr 2020. In Wien lag die durchschnittliche Haushaltsgröße im Jahr 1971 bereits bei 2,2 Personen und ist bis 2020 auf 2,0 weiter zurückgegangen. Zwei weitere wesentliche Veränderungen zeigen sich hinsichtlich Haushaltstyp und Altersstruktur. Einpersonenhaushalte sind im Betrachtungszeitraum sowohl in Österreich als auch in Wien stark angestiegen und sind nun jeweils der am weitesten verbreitete Haushaltstyp, obwohl der Anteil in Wien (44%) noch deutlich über jenem von Österreich (38%) liegt. Hinsichtlich der Altersstruktur hat sich das Verhältnis der über 60-jährigen in Wien und Österreich umgekehrt. Während in Wien deren Anteil von 27% auf 22% zurückging, stieg deren Anteil in Österreich von 20% auf 25% an.

Über den Betrachtungszeitraum 1971-2020 hat der österreichische Wohnungsmarkt hinsichtlich der Ausstattungsqualität der Wohnungen beträchtliche Änderungen durchgemacht.
Der Wohnungsmarkt in den 1970er Jahren war geprägt von sehr unterschiedlichen Qualitäten des Wohnungsangebots. Erst 70% aller österreichischen und ein noch etwas geringerer Teil aller Wiener Haushalte hatten ein WC im Wohnungsverband. Die geringste Qualität wies der private Mietwohnungsbestand aus. GBV setzten hier neue Standards und schufen für breite Bevölkerungsschichten ein hochwertigeres Wohnungsangebot, sowohl zur Miete als auch im Eigentum.

Gemeinnützige Mietwohnungen waren über den Zeitraum 1971-2020 eines der am stärksten wachsende Anbietersegmente.
GBV-Mietwohnungen machten im Jahr 1971 9% des gesamten Wohnungsbestandes aus. Dieser Anteil erhöhte sich bis ins Jahr 2020 auf 17%. Der kommunale Wohnungsbestand erhöhte sich zwar in absoluten Zahlen, relativ gesehen hat dieser jedoch an Marktanteilen verloren. Der Anteil von non-profit Mietwohnungen (GBV und kommunale Wohnungen) erhöhte sich im Betrachtungszeitraum von 20% auf 24%. In Wien konnten GBV ihren Marktanteil von 7% auf 21% erhöhen. Der non-profit Mietsektor machte in Wien im Jahr 2020 insgesamt 43% aller Hauptwohnsitzwohnungen aus.

Österreich hat in den letzten Dekaden mehrere Wohnbauzyklen erlebt, die ihren Ursprung zumeist in Episoden starken Bevölkerungswachstums hatten.
Noch stärker als auf nationaler Ebene, trifft das auf Wien zu, wo seit der Trendwende in den 1980er Jahren mehrmals bedeutende Bevölkerungszuwächse verzeichnet wurden. Die Bevölkerungsveränderung hatte dann zumeist deutliche Reaktionen in der Wohnbautätigkeit zur Folge, wodurch der Nachfrageüberhang abgebaut wurde. Das Ergebnis sind die typischen Boom-Bust-Zyklen, die sich anhand starker Wohnbautätigkeit in der Boomphase, und einem recht abrupten Rückgang in der Bust-Phase bemerkbar machen. Die aktuell ungewöhnlich hohe Dynamik des privaten Wohnbaus steht in engem Zusammenhang zur Niedrigzinsphase. Aufgrund der niedrigen Zinsen lagen die Finanzierungskosten für privaten, freifinanzierten Wohnbau bis Anfang 2022 auf einem historisch niedrigen Niveau. Die niedrigen Zinsen am Kapitalmarkt führen auch dazu, dass die Wohnbauförderung merklich an Bedeutung verloren hat, und die GBV indirekt einen wesentlichen Wettbewerbsvorteil gegenüber privaten Anbietern verloren haben. In Kombination mit der hohen Wohnungsnachfrage führt dies zu einer außergewöhnlich starken Bauproduktion von privaten, gewinnorientierten Anbietern. Der Anteil von privaten Bauherren stieg im Mehrgeschoßbau in den letzten 40 Jahren von unter 20% im Jahr 1980 auf über 70% im Jahr 2020. Wenngleich ein großer Teil dieser Produktion auf eigengenutzte Eigentumswohnungen entfällt, ist auch der Zuwachs an gewinnorientierten Mietwohnungen beachtlich.

Während die Mieten von GBV Wohnungen eine eher flache Entwicklung ausweisen, sind die Mieten im gewinnorientierten Segment von markanten Zyklen geprägt.
Neben dem deutlich höheren Niveau von gewinnorientierten Mieten gegenüber GBV-Mieten, weisen erstere auch eine deutlich höhere Volatilität auf. Sowohl Neubau als auch die Bestandsmieten von gewinnorientierten Anbietern steigen deutlich schneller in nachfrageinduzierten Boomphasen des Wohnbaus. Das Bild wird komplettiert durch (real) rückläufige Mieten dieses Segments in Abschwungphasen. Demgegenüber stehen die Mieten bei GBV, die sich in Folge des Kostendeckungsprinzips weitgehend unabhängig von der Marktsituation entwickeln – zumeist mit der Inflationsrate wachsen, oder aber Sprünge auf Basis der Fördersystematik ausweisen.

Der Wohnungsbestand der GBV ist deutlich jünger als jener von gewinnorientierten Anbietern.
Wohnungen in älteren Gebäuden sind tendenziell günstiger als jene in neueren Gebäuden. Die gewinnorientierten Anbieter weisen dabei insbesondere beim Wohnungsbestand in Gebäuden bis 1918 äußerst hohe Anteile aus. In Wien im Jahr 1990 waren fast 90% aller privater Mietwohnungen aus dieser Bauperiode. Dieser Struktureffekt dämpft die privaten Mieten. Demgegenüber stammt der Mietwohnungsbestand der GBV weitgehend aus den letzten 50 Jahren, und ist daher strukturell „teurer“. Einzige Ausnahme bildet der Neubau der letzten 10 Jahre (Bauperiode 2010 bis 2020) – der mit Durchschnittspreisen von über 15 € in Wien, und über 13 € in Österreich insgesamt das teuerste Untersegment darstellt – wo die privaten Anbieter große Anteile halten.

Die regionale Analyse geht von der Annahme aus, dass Regionen mit einem höheren gemeinnützigen Marktanteil eine stärkere Preisdämpfung der privaten Mieten verzeichnen.
Dazu wurden die GBV-Marktanteile und die Mietpreisniveaus nach Regionstypen untersucht. Erwartungsgemäß steigt das Mietpreisniveau mit zunehmendem Urbanisierungsgrad, auch das Differential zwischen GBV-Miete und privater Miete geht immer weiter auf. Der Preisgradient nach Urbanisierungsgrad ist heute bei der privaten Miete wesentlich stärker ausgeprägt als bei der GBV-Miete. Die GBV-Miete ist also nicht nur insgesamt niedriger als die private Miete, sie differiert auch weniger stark zwischen Regionen unterschiedlichen Urbanisierungsgrades und macht darüber hinaus die starke Preisdynamik, die die private Miete im Betrachtungszeitraum vor allem im urbanen Raum erfahren hat, nicht mit.

Der preisdämpfende Effekt der GBV wird von mehreren regionalen Strukturmerkmalen überlagert: Einem Ost-West-Gefälle, der wirtschaftsstrukturellen Prägung sowie dem Urbanisierungsgrad einer Region.
Das Ost-West-Gefälle (Bundeslandeffekt) drückt sich insbesondere durch besonders hohe GBV-Anteile in Oberösterreich und niedrige in Tirol und Vorarlberg aus. Zweitens scheinen, wie auch auf Basis der Theorie erwartet, nicht nur der GBV-Mietanteil einer Region, sondern die Größe des Mietensektors insgesamt und die Marktpreisdynamik für den preisdämpfenden Effekt der GBV relevant sein. Wirtschaftsstruktur und Urbanisierungsgrad spielen ebenfalls eine Rolle: GBV sind überdurchschnittlich stark vertreten in Mittelstädten, in Regionen mittlerer Bevölkerungsdichte und in traditionellen Industrieregionen.

• Die räumliche Analyse liefert Indizien dafür, dass GBV und private gewinnorientierte Miete in den verschiedenen Regionen und Wohnungsmärkten unterschiedliche Rollen einnehmen und auf unterschiedliche Weise miteinander interagieren: In Regionen mit einem hohen GBV-Mietmarktanteil, im locker besiedelten Raum und im Osten Österreichs punkten GBV tendenziell besonders stark durch ihren Qualitätsvorsprung dank eines relativ jungen Mietwohnungsbestands. Der private Mietwohnungsbestand ist meist nur wenig teurer, jedoch tendenziell älter und von geringerer Ausstattungsqualität.
• Je urbaner, je geringer der GBV-Marktanteil und je westlicher eine Region gelegen ist, desto stärker tritt der Preisvorteil der GBV in den Vordergrund: GBV stellen dort eine preisgünstige Alternative zum wesentlich teureren, wenn auch eher jüngeren privaten Mietwohnungsmarkt dar. Es handelt sich überwiegend um angespannte Märkte mit hoher Nachfrage und tendenziell rückläufigem GBV-Marktanteil. Die private Miete unterscheidet sich deutlich vom (kleinen) GBV-Bestand, weshalb die direkte Konkurrenz zwischen den Sektoren und die preisdämpfende Wirkung der GBV dort als eingeschränkt anzunehmen ist.
• Die Bundeshauptstadt Wien nimmt sowohl hinsichtlich der Siedlungs- und Wirtschaftsstruktur, als auch nach wohnungswirtschaftlichen Kriterien (großer Mietmarkt mit hoher Bedeutung der kommunalen Miete und der privaten Altbaumiete, dynamischer Immobilienmarkt) eine Sonderstellung ein. GBV hatten hier über mehrere Jahrzehnte vorrangig die Aufgabe, die Wohn- und Ausstattungsqualität am Mietsektor zu leistbaren Konditionen zu erhöhen – sie hoben sich von der privaten Miete vor allem durch bessere Qualität ab. Erst in den jüngsten ein bis zwei Jahrzehnten ist der Preisvorteil das noch wesentlichere Unterscheidungsmerkmal. Dennoch bleibt der hohe Qualitätsanspruch der GBV-Miete bestehen und geht weit über die technische Ausstattungsqualität der Wohnungen hinaus.

Neben dem Preiswettbewerb gibt es auch einen Qualitätswettbewerb zwischen dem gewinnorientierten und dem Non-Profit-Sektor.
Die Analysen legen nahe, dass in angespannten Märkten (und Epochen) das Preisdifferenzial zwischen GBV-Miete und privater Miete besonders ausgeprägt ist, in entspannten Märkten eher der Qualitätsunterschied.

Die ökonometrischen Schätzungen bestätigen die theoretischen Ergebnisse, wonach ein höherer GBV-Anteil zu einer Preisdämpfung im privaten Segment führt.
Höhere GBV-Anteile führen demnach dazu, dass der Unterschied zwischen GBV und unregulierten Marktmieten zurückgehen. Je nach Modell führt eine Steigerung des GBV-Anteils von 10% zu einem Rückgang im Differential von 30 bis 40 Cent pro m2. Die preisdämpfende Wirkung zeigt sich dabei sowohl im Querschnitt (Regionen mit höherem GBV-Anteil haben niedrigere Differentiale) als auch im Längsschnitt (Regionen mit Zuwächsen im GBV-Anteil verzeichnen einen Rückgang in den Differentialen).

Eine Erhöhung des GBV-Anteils zeigt eine stärkere Wirkung in Regionen, wo GBV bereits eine substanzielle Präsenz ausweisen.
Die Regressionsergebnisse lassen darauf schließen, dass eine Erhöhung des GBV Anteils eine stärkere Wirkung zeigt, wenn GBV hohe Anteile bzw. höhere Anteile als das private unregulierte Segment ausweisen. Umgekehrt sind die preisdämpfenden Wirkungen von GBV eher schwach ausgeprägt, wenn das Verhältnis von GBV zu privaten Anbietern sehr klein ist. Neben den Auswertungen auf Bezirksebene zeigt auch die Analyse der NUTS3-Regionen ähnliche Effekte.

Eine Reihe von alternativen Schätzmethoden bestätigen die Ergebnisse, wonach die regionalen Mietdifferentiale vom Anteil der GBV im unregulierten Mietwohnunsgmarkt abhängen.
Um das Risiko von Scheinkorrelationen zu reduzieren, werden auch Instrumentenvariablenschätzungen durchgeführt. Damit sollen Selektionseffekte neutralisiert werden, wonach beispielsweise höhere Mietpreise in einer Region mehr private Anbieter anlocken, und damit den GBV-Anteil verzerren. Wenngleich die statistische Unsicherheit zunimmt, sind auch Instrumentenvariablenschätzungen konsistent mit der Erwartung eines preisdämpfenden Effekts von GBV.

Die Studie demonstriert, dass die Wirkung von GBV über die Bewohner des Segments hinausgehen, und auch Haushalte in privaten Mietwohnungen durch eine stärkere Präsenz von GBV geringere Mietaufwendungen haben.
Der Effekt geht dabei über die reine Angebotsausweitung (z. B. von privaten Mietwohnungen) hinaus, und suggeriert, dass auch die Struktur des Wohnungsangebots für das Mietpreisniveau relevant ist. Besonders der Umstand, dass der preisdämpfende Effekt von zusätzlichen GBV-Wohnungen eher gering ist, wenn der Markt von privaten Mietwohnungsanbietern dominiert wird, ist eine wichtige Erkenntnis, die jedoch auch weitere Fragen für die Wohnungspolitik aufwirft.

Bezogen auf das starke Wachstum des privaten unregulierten Segments in den letzten 20 Jahren, ist auf Basis der Studie von einem Rückgang in der Preisdämpfung auszugehen.
Der Wohnbauboom in Österreich dürfte zwar seinen Zenit bereits überschritten haben, aber für die nächsten Jahre stellt sich die Frage, wie die regionale Wohnungspolitik auf die veränderten Rahmenbedingungen reagieren wird. Wenn die private Wohnbautätigkeit in den kommenden Jahren absehbar zurückgehen wird, und die Wohnungsproduktion des GBV-Segments relativ konstant bleibt, ist mit einer Korrektur der Anteilsverschiebungen in den nächsten Jahren zu rechnen. Besondere Risikofaktoren für die weitere Entwicklung sind die anstehende Zinswende im Euroraum, aber auch die weitere Entwicklung der Baukosten.